在法制史和法理学的研究中，酷刑不应是边缘的、可有可无的课题，而应是核心课题。
习总书记有关全面贯彻实施宪法的讲话是执政党宪法观的精辟阐述，充分说明建设中国特色社会主义宪政是依法治国基本方略的必然要求。在没有明确法律规定时，法官可以根据宪法的规定与原则进行裁判。
与法律相比，宪法的独特性体现为：（1）在产生方式上，宪法是立国的基础，是以人民的名义制定出来的，而法律是根据宪法产生人民的代表而制定出来的。如根据立法法第90条规定，最高人民法院，最高人民检察院有权对违宪的行政法规以下的规范性文件向全国人大常委会提出审查的要求，但十多年来，从未行使过这一职权。1.政治权威不能超越宪法权威政治权威是政治权力的合法化，即对政治权力正当性的认同。滥用政治权威最终将消解支配者存在的正当性与合法性基础。宪法权威与社会共识宪法具有至上的权威性，它不仅体现在宪法同法律相比时所具有的根本法、最高法效力，更为重要的是，宪法权威同政治权威、党的权威、个人权威、制度权威以及道德等其他权威相比，具有确定性、统一性的支配力。
要保持政治权威的持续正当性，需要从宪法中不断获取资源，强化合宪性基础，不能通过宪法外的途径追求其利益。我国目前存在诸多社会问题，其原因是多方面的，但最主要的原因在于制度供给不足。〔9〕《预算法》修正案草案二审稿第4条第1款新增规定：预算分为公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障预算，确立了全口径的政府预算体系。
〔11〕但是这一《预算法》修正案草案对人大预算审批制度的规定操作性不强，并未真正解决预算审批主体审查能力不足、审批实体权利缺失以及预算信息资源不对称等问题，不能从根本上改变我国行政主体的预算权保持强势，立法主体的预算权虚化无力的现实。我国宪法规定的人大专门委员会中没有预算委员会, 其职责由财经委员会行使。采用科学方法测算预算收支，提高预算的准确性外，首要的是在公共财政框架下细化预算项目分类，使预算草案具有可审查性。如果因部分内容不合理而否决整个预算草案，又会导致预算与实际财政收支活动相脱节，使得政府财政权得不到有效控制。
〔27〕代议机关一般尊重行政机关对预算草案的原初判断，审批的预算与行政机关的提案保持基本的同一性。预算法治完备国家的立法一般规定议会在预算审批过程中有质询、调查、修正权和否决权。
〔33〕听证程序是现代民主制度的核心。威尔逊指出和立法同等重要的事，是对政府的严密监督。为减少代议机关与行政机关信息不对称带来的消极影响，一些国家的代议机关通过成立专门的预算辅助研究机构以获取更多的财政信息资源，进而提高预算审批质量。本级公共预算一般收支至少编列到款，重点支出至少编列到项。
〔31〕刘剑文：《民主视野下的财政法治》，北京大学出版社2006 年版，第248页。完善预算审批制度，实际上是从源头保证公共财政的顺利推行。〔32〕这不仅有利于保证预算质量，也有利于提高预算审批效率。在预算审查活动中，代议机关预算审查的力度和质量，有赖于其掌握预算信息资源的充分程度。
目前我国《预算法》正在修订过程中，2012年7月全国人大常委会法工委向社会公开《预算法》修正案（草案二次审议稿）。预算科目的设置不仅影响预算的完整性和准确性，也会影响预算审批的权威性。
〔18〕[德] 马克斯·韦伯：《经济与社会》，林荣远译，商务印书馆.2004年版，第784页。受立法技术和条件的限制，我国现行法律、法规尤其是《预算法》对于预算审批制度的规定过于笼统，缺乏可操作性，导致人大预算监督权难以有效行使。
为此，除了要深化综合预算改革，建立新型的全口径财政预算。〔20〕全国人大常委会1998年设立预算工作委员会，其职责主要是协助全国人民代表大会财政经济委员会承担全国人民代表大会及其常务委员会审查预决算、审查预算调整方案和监督预算执行方面的具体工作。受立法技术和条件的所限，我国现行法律、法规尤其是《预算法》，对于人大预算审批的规定还过于笼统和原则。由于我国各级人大代表的非专职性及缺乏健全的预算审查组织体系、缺少强有力的专门委员会及专业的人员，使得各级人大难以对预算进行实质性审查。〔31〕就我国而言，人大目前采取的是综合审批的方式。预算办公室由拥有高学历的专家学者组成，为国会中与预算有关的专业委员会提供技术性、辅助性服务，对政府提交给国会的预算草案进行分析、评价。
笔者认为我国现行宪政体制和《监督法》等立法实践决定了预算审批权应属于监督权。财政决策实际上是一种对公共资源进行权威性再分配的手段，事关全体公众的切身利益，是体现社会各利益集团要求的博弈进程。
〔3〕预算审批可分为预算草案审批和预算部分调整审批，本文只探讨预算草案审批。财政部门根据意见对预算草案进行修改。
〔4〕朱大旗、李蕊：《论人大预算监督权的有效行使——兼评预算法的修改》，《社会科学》2012年第2期，第105页。但是一旦不赞成票超过半数，预算草案将被整体否决，政府就必须重新提交预算草案，这势必会对正常的财政收支造成影响。
（二）有效约束政府财政权力、促进有限政府建设公共选择理论的代表人物布坎南认为，政府由多个理性经济人组成，并在决策过程中追求自身利益的最大化，与此同时选民由于无法支付相对昂贵的政治信息成本，而在选举政府时作出不理性的决定，这样选出的政府经常被特殊利益集团所操纵，由此政府的决策可能背离公众利益。预算编制部门分别就各个议案做出说明，预算委员会分别就各个议案提交初步审议报告和正式审议报告，人大代表对议案分别投票表决。预算审批是作为社会公共资源的提供者和公共产品受益者的社会公众通过其选举的代表组成的代议机关对预算案进行审查和决议，是反映社会公共需求和限制政府权力的关键环节。日本宪法第86条也规定内阁编制每一财政年度的预算必须向国会提出，经其审议方能通过。
英国1688 年的《权利法案》和1789 年的《综合基金法》都强调政府财政收支活动必须经过议会授权或同意，并纳入统一管理体系。建议在《预算法》中对预算分项审批进行规定，赋予人大预算分项审批权。
李蕊， 北京农学院法律系副教授，中国人民大学法学院经济法专业博士研究生。目前预算审查监督能力强的代议机关基本都拥有健全完善的预算审查辅助研究机构和人员。
〔22〕David Epstein Sharyn O Halloran. A Theory of Strategic Oversight: Congress, Lobbyists and the Bureaucracy[J]. Journal of Law, Ecinomic, Organization. Vol.11, No.2.1995. P227-255.〔23〕上海财经大学公共政策研究中心：《2003 中国财政发展报告——重建中国公共预算体系研究》，上海财经大学出版社2003年版,第337页。〔30〕但是预算法中对于预算初步审查的效力也没有规定，即使人大常委会在初审时发现了预算草案存在问题,也同样没有让政府修改预算的权力。
德国规定议会审查部门预算时，每个部的部长都要到议会相应的专门委员会，对其部门预算草案作出说明，接受议员们的询问。但是如果预算仅仅表述为一个庞大的数字集合，预算项目只列到类乃至列到款，代议机关仍然无法知道资金的具体内容、使用性质和用途，人大在审批过程中对预算草案的实质审查也就很难实现。第三，预算初步审查中充分发挥人大其他专业委员会作用。〔10〕参见《预算法》修正案草案二审稿第34条、第41条、第47条、第67条、第75条。
正是基于此，有限政府成为宪政制度的核心理念。目前我国预算草案项目较为笼统，政府向人大报告的总预算和本级预算草案一般只是按功能分类的收支总帐，缺少具体收支项目和明细资料，不能清晰地反映政府收支的全貌及其职能活动等情况。
多数国家也赋予代议机关以有限制的预算修正权，要求代议机关在行使修正权过程中必须遵从预算同一性原则。第二，充实完善预算工作委员会，辅助预算委员会开展预算审查工作。
根据我国现行《预算法》规定, 在预算审批过程中人大只有的概括性批准权,既无法对预算草案分项目进行表决,也无权对具体项目进行调整，实质上缩小了预算审批权的职权范围。因此，未来我国《预算法》的进一步修订，应对我国的预算审批制度进行系统梳理和立法完善，以促进人大预算监督权的充分行使，进而在预算活动中真正实现立法权力与行政权力的制衡。
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